《中华人民共和国产品质量法》解读

一、立法概述

（一）立法必要性

发展社会主义商品经济，不断提高产品质量，保护用户、消费者的合法权益，是我国的一项基本政策。1993年2月22日第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）。在《中华人民共和国产品质量法》出台之前，国家在产品质量工作方面曾经采取了许多措施，并取得了一定成效。但从总体上来看，产品质量低、经济效益差、物质消耗高，是当时我国经济发展中的一个突出问题。一些产品生产者片面追求产量、追求利润，不考虑国家建设和人民需要，甚至发展到弄虚作假、图财害命、破坏生产建设的地步。假冒伪劣产品屡禁不止，极大地损害了国家和消费者的利益。因此，全国人大重视产品质量立法，以加强对产品质量的监督管理。国家曾经颁布过《工业产品质量责任条例》等质量监督管理方面的一些行政法规，对保证产品质量发挥了一定作用，为产品质量立法工作积累实践经验。随着我国经济体制改革的不断深化，市场机制的逐渐形成，在此之前制定的产品质量行政法规已经不能适应当前经济建设的客观需要，而且有些规定相互冲突，不够协调，行政处罚普遍偏轻，对市场商品质量如何进行监督基本上未作规定或者规定得不够明确，对违法行为无法形成威慑力量。因此，迫切需要制定一部内容比较系统、完整的产品质量法。

（二）立法历程

国家技术监督局于1988年9月成立了产品质量法起草小组。起草工作大体分为预测研讨、社会调查、起草和修改四个阶段进行。在此期间，起草小组先后向全国人大财经委员会、法律委员会、全国人大常委会法工委和国务院法制局的有关领导作汇报，听取相关意见。还分别约请了国务院有关部委、司法部门、高等院校、质量检验机构、大中型企业等各方面的实际工作者和专家，就产品质量立法的几个专题广泛地听取了意见。此后，起草小组分赴江苏、浙江、广东、河南等八个省市，先后召开了三十多个座谈会，就立法的指导思想和基本原则以及起草大纲，广泛听取了地方工业主管部门、商业系统、国营企业、三资企业、乡镇企业、技术监督系统和地方人大、法制部门的意见。1989年4月初，向国务院呈报了“关于起草我国质量法的指导思想和基本原则的请示”。之后不久起草出《质量法》的草案第一稿，并请全国人大财经委员会、全国人大常委会法工委、国务院法制局的有关同志参加论证、修改工作。草案经过十多次的修改，两次印发全国征求意见，并两次在全国技术监督工作会议上讨论、修改。为了提高立法质量，国务院法制局和国家技术监督局还联合召开了四次专家论证会。1992年10月10日，国务院召开会议，对《中华人民共和国产品质量法》草案又进行了讨论、修改，并原则通过。1993年2月22日第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自1993年9月1日起施行。根据2000年7月8日第九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉的决定》予以修正，自2000年9月1日起施行。根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改部分法律的决定》修改。

（三）立法的指导思想和基本原则

加强对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，明确产品质量责任，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，是我国制定《中华人民共和国产品质量法》的目的。产品质量立法从我国实际出发，体现经济体制改革的方向，把握社会主义商品经济的规律，实行宏观调控与市场引导相结合的方针，有利于激励企业不断增强提高产品质量的内在动力。同时，借鉴国外的有益经验，吸取现代的、科学的管理思想。

《中华人民共和国产品质量法》主要调整产品的生产、储运、销售及对产品质量的监督管理等活动中发生的法律关系，重点解决产品质量宏观调控和产品质量责任两个范畴的问题。国家对产品质量实行统一立法、区别管理的原则。对可能危及人身健康和生命、财产安全方面的产品实行强制管理；其他产品主要是通过市场竞争和企业自我约束的机制去解决。对产品质量的监督管理，采取事先保证和事后监督相结合的原则。国家对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品实行生产许可证制度；采取国际通行的企业质量体系认证、产品质量认证等引导方法。同时，要加强对市场商品质量的监督。产品质量的执行监督按照行政区划统一管理、组织协调的原则。在加强国家监督的同时，发挥行业监督、社会监督的作用。贯彻奖优罚劣的原则，一方面奖励优质产品和质量管理的先进企业和个人；另一方面严厉制裁假冒伪劣产品的生产者和经销者，遏制假冒伪劣产品的生产和流通。

二、修改重点解读

1993年通过的《中华人民共和国产品质量法》对于增强全民族的产品质量意识，提高我国产品质量的总体水平，明确产品质量责任，保护用户、消费者的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，发挥了积极的作用。但随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，原法律中有些规定已经难以适应新情况、新变化、新要求。有些地方的地方保护主义比较严重，产品质量意识淡薄，在经济工作中存在着“重数量、轻质量”的倾向，有的地方甚至把提高产品质量和发展经济对立起来。许多企业内部质量管理滑坡，企业质量管理工作弱化，产品质量得不到保证。一些中小企业产品质量低劣的问题相当普遍。伪劣产品的生产和销售屡禁不止，还没有从根本上得到有效控制。有的地方生产、销售伪劣产品活动已经成为区域性的问题，以暴力阻挠、抗拒打假执法的问题时有发生。对生产、销售伪劣产品的行为，法律规定的处罚力度不够，行政执法机关缺乏必要的执法手段。针对上述问题，对产品质量法进行了修改、完善。

（一）明确地方各级政府对产品质量工作的责任

《中华人民共和国产品质量法》第二条规定“各级人民政府应当把提高产品质量纳入国民经济和社会发展规划，加强对产品质量工作的统筹规划和组织领导，引导、督促生产者、销售者加强产品质量管理，提高产品质量，组织各有关部门依法采取措施，制止产品生产、销售中违反本法规定的行为，保障本法的施行。”

针对一些地方、部门地方保护、部门保护严重，对打击伪劣产品非法进行阻挠、干预的问题，《中华人民共和国产品质量法》第九条规定：“各级人民政府工作人员和其他国家机关工作人员不得滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊，包庇、放纵本地区、本系统发生的生产、销售中违反本法规定的行为，或者阻挠、干预依法对产品生产、销售中违反本法规定的行为进行查处。”并相应地在第六十五条规定：“各级人民政府工作人员和其他国家机关工作人员有下列情形之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）包庇、放纵产品生产、销售中违反本法规定行为的；（二）向从事违反本法规定的生产、销售活动的当事人通风报信，帮助其逃避查处的；（三）阻挠、干预产品质量监督部门或者工商行政管理部门依法对产品生产、销售中违反本法规定的行为进行查处，造成严重后果的。”

此外，针对有的地方、部门采取重复检验等手段阻碍其他地方或者行业的合格产品进入本地区、本系统的问题，《中华人民共和国产品质量法》第十一条规定“任何单位和个人不得排斥非本地区或者非本系统企业生产的质量合格产品进入本地区、本系统。”

（二）建立企业产品质量的约束机制

为了有效地督促企业加强内部产品质量监督管理，《中华人民共和国产品质量法》规定“生产者、销售者应当建立健全内部产品质量管理制度，严格实施岗位质量规范、质量责任以及相应的考核办法。”在本条所说的生产者、销售者，主要是指从事产品生产活动或销售活动的国有企业、集体企业、私营企业、外商投资企业等各类企业，同时也包括从事产品生产、销售活动的个体工商户。产品是生产者制造出来的，生产者是保证产品质量的源头和主体；销售者是连结产品生产者和消费者的纽带，对于把好销售产品的质量关起着重要作用。产品的生产者和销售者都应当加强内部产品质量管理，保证其生产和销售产品的质量符合要求。在市场经济条件下，企业内部的质量管理，属于企业经营自主权范围内的事情，主要依靠市场竞争机制的作用，促使企业加强内部质量管理，提高产品质量水平，增强企业的竞争实力。

本条对企业内部质量管理的规定，属于指导性的规定。从我国目前的实际情况看，在本法中作出这一指导性的规定是必要的。当前影响我国产品质量的主要问题之一，是部分企业质量管理滑坡。一些企业不重视产品质量，也不认真抓质量工作，以致企业质量管理工作十分薄弱。有关主管部门通过对国家监督抽查的不合格产品分析，其中大多是由于管理不善造成的。加强企业内部的产品质量管理，已成为提高我国经济运行质量，保障社会主义市场经济持续、健康发展的一项紧迫的任务。本条规定，生产者、销售者应当建立健全内部产品质量管理制度，岗位质量规范、质量责任及相应的考核办法。但对每一个生产企业、销售企业来说，应当建立健全什么样的质量管理制度、岗位质量规范及考核办法，则需要企业根据自己的情况，自主确定，法律不作也不宜作出强制性规定。此外，为进一步加强对产品质量的监管，对于一些质量违法行为，《产品质量法》规定了明确的法律责任。《中华人民共和国产品质量法》规定，“监督抽查的产品质量不合格的，由实施监督抽查的产品质量监督部门责令其生产者、销售者限期改正。逾期不改正的，由省级以上人民政府产品质量监督部门予以公告；公告后经复查仍不合格的，责令停业，限期整顿；整顿期满后经复查产品质量仍不合格的，吊销营业执照。”“拒绝接受依法进行的产品质量监督检查的，给予警告，责令改正；拒不改正的，责令停业整顿；情节特别严重的，吊销营业执照。”

（三）建立全社会的监督举报机制，实行举报奖励制度

《中华人民共和国产品质量法》第十条规定：“任何单位和个人有权对违反本法规定的行为，向产品质量监督部门或者其他有关部门检举。”“产品质量监督部门和有关部门应当为检举人保密，并按照省、自治区、直辖市人民政府的规定给予奖励。”违反《中华人民共和国产品质量法》规定的生产、销售行为，严重损害了消费者的合法权益，扰乱了正常的社会经济秩序，必须坚决予以禁止。打击制售伪劣产品的行为，维护市场秩序，不仅是有关行政部门、司法机关等国家机关的职责，而且是一项需由全社会共同努力的事业。维护法律，坚持正义，揭露违法行为，保护自身和他人的合法权益，是每个公民的神圣权利和光荣义务，根据本条的规定，任何单位和个人发现有产品质量违法行为的，都有权揭发检举，其检举权受法律保护。检举产品质量违法行为，可以署名，也可以不署名，可以向各级产品质量监督部门检举，也可以向工商行政管理部门等有关部门检举。

接受举报的产品质量监督部门、工商部门及其他有关部门有为检举人保密的义务。一些不法经营者通过生产、销售伪劣产品以牟取暴利，他们有可能对检举揭发人进行报复；个别地方有组织地大规模生产、销售伪劣产品的行为，对检举揭发人更具有较大的人身威胁；有的地方领导干部对本地区、本系统生产、销售伪劣产品的行为进行包庇、纵容，也会对检举揭发人进行打击报复。因此，为了鼓励、支持群众检举揭发生产、销售伪劣产品的不法行为，必须对敢于检举揭发产品质量违法行为的人员给予有效的保护。

省、自治区、直辖市人民政府应当就检举产品质量违法行为制定奖励办法，建立检举奖励制度，对举报立功者予以奖励。建立全社会的监督举报机制，实行举报奖励制度是国家严厉打击生产、销售伪劣产品行为的一项重要举措。建立检举奖励制度，有利于鼓励举报，而及时、准确地举报，往往是执法部门获取确凿证据，有的放矢地打击违法行为的重要环节。根据本条的规定，产品质量监督部门和其他有关部门应当根据本地方人民政府的规定对举报人进行奖励。

（四）补充和完善产品质量监督管理的行政执法手段

对现行产品质量法在实施中存在的行政执法手段和必要的强制措施不够完善、有力的问题，《《中华人民共和国产品质量法》规定“县级以上产品质量监督部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时，可以行使下列职权：（一）对当事人涉嫌从事违反本法的生产、销售活动的场所实施现场检查；（二）向当事人的法定代表人、主要负责人和其他有关人员调查、了解与涉嫌从事违反本法的生产、销售活动有关的情况；（三）查阅、复制当事人有关的合同、发票、账簿以及其他有关资料；（四）对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以查封或者扣押。”“县级以上工商行政管理部门按照国务院规定的职责范围，对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时，可以行使前款规定的职权。”

（五）加大对产品质量违法行为的行政处罚力度

加大对产品质量违法行为的行政处罚力度，是解决对生产、销售伪劣产品“打不痛、打不死”问题的重要措施。为此，《中华人民共和国产品质量法》以下几方面作了补充和完善：

针对违法所得难以取证和计算的问题，《中华人民共和国产品质量法》参照刑法的有关规定，将原产品质量法罚则中对生产、销售伪劣产品规定的罚款以违法所得为处罚基数，修改为以生产、销售的伪劣产品货值金额为处罚基数。这样修改的主要考虑是：在实际执法过程中，认定“违法所得”的证据主要是记录销售产品的账簿、票据等，然而生产、销售伪劣产品者往往没有账簿、票据或者隐匿、销毁账簿、票据，使执法部门难以掌握，最终导致一些违法行为难以处罚。这样修改后，增加了行政处罚的可操作性，并加重了处罚的力度。

加大对生产、销售伪劣产品行为的处罚力度，从根源上堵塞伪劣产品的销路。《中华人民共和国产品质量法》规定，对生产、销售伪劣产品的，不仅要没收违法所得，处以罚款，还要没收违法生产、销售的产品。

对专门生产伪劣产品的窝点、“造假专业户”彻底清除难的问题，根据《中华人民共和国产品质量法》的规定，生产者专门用于生产伪劣产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以没收。并且规定，“知道或者应当知道属于本法规定禁止生产、销售的产品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件的，或者为以假充真的产品提供制假生产技术的，没收全部运输、保管、仓储或者提供制假生产技术的收入，并处违法收入百分之五十以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”