西邑乡：“上位”政策精神条块化或致基层“步履维艰”

西邑乡：“上位”政策精神条块化或致基层“步履维艰”

近年来，基层折腾式治理几乎成了一个痼疾。但凡上级有个指示，相关的部门就要制定政策、分解任务，基层也都积极去落实。这说明，政令难以落地的问题已经得到了有效缓解。只是，不少政令一出，基层落实起来却是一地鸡毛。各级看似都在认真落实政策，但效果背离了政策初衷。一些指令下来，“上位”政策精神过于条块化，基层手忙脚乱，折腾自己干部，同时也折腾群众，致基层“步履维艰”。

一、存在问题

（一）层层过滤下的“政令失真”。上下级之间的信息不对称，是任何一个治理体系都要面临的问题。有些地方搞出折腾式治理，很大程度上是“政令失真”导致的。而政令是否明确，会直接影响信息传递的效度。有些政令过于模糊，且经过多个层级过滤，发出之初的情景要素已经消失殆尽，基层难以判断这些政令的明确内涵，当然也就不能准确落实政策。另外，每一个部门，每一个层级都有实际情况，对政令的处理方式有所不同。上级政府对政令的处理重点，在于将一些抽象、模糊的指令转化为各部门的具体政策；下级政府的处理重点，在于如何结合地方实际，将已经分解了的政策贯彻落实下去，从而完成政令。原则上，越是上级，政策越是要原则性强一些；越是基层，政策的清晰度要越高。如果要让政策有实效，在制定政策时，非得模糊性强一些，避免条块化，多讲一些原则，少提一些具体要求，下级才有更大的落实空间。

（二）部门争抢“中心工作”地位。上级的政令之所以会让基层乱套，最根本的原因就是上级的指令太多、太具体、条块化。上级不仅规定了下级要做什么，还将怎么做、何时做，也都规定死了，下级只有被动执行的份儿，基层根本就没有时间和空间来结合地方实际，寻求一个合适的落实方式。地方能否实现一盘棋，不仅取决于地方领导统筹全局的能力，也取决于上级是否提供良好的治理生态。上级部门不分轻重缓急、没有中心地同时指定下级做很多工作，必定陷基层于工作凌乱无序，且无法得到确切结果的状态。尤其是，在上级控制权加强的情况下，各个部门在下派工作任务时，总是想方设法将之置于“中心工作”的地位。哪怕再普通的工作，也要以“攻坚”“行动”等方式加大政策力度。甚至于，一些制度优势因为不切实际的政策，走向了反面。只要上级部门的行为方式没有发生改变，这种问题就不容易得到切实解决。

（三）未充分重视政策转化问题。基层治理现代化建设，不能过于迷信某些看似科学的改革。制度化、规范化、科学化、智能化等要求，从大方向看固然没问题，但具体操作中却不一定都符合基层实际。当所有的制度和规范都由上级规定，嵌入到特定的条块关系之中，且通过一系列的行政技术和智能化办公技术加以保障时，恰恰成了上级加强控制的手段。反过来说，基层在这些由各种制度和规范所笼罩的权力之网中，丧失了自主性。典型如办事留痕技术，其实是上级保证政策实施规范化的一种技术措施。基层为了满足留痕的要求，不得不在办事过后，做大量不产生实际价值的文牍工作来满足上级要求，形成了新的形式主义。

二、对策建议

为基层解套，已经是一件迫在眉睫的工作。基层治理要返璞归真。基层治理主要是做群众工作的，要警惕一切为了方便上级监督，借制度和规范而施加的形式工作。尤其关键的是，要提高各级政府和各个部门的政策转化能力。

上级决策部门的重要工作是要将中央和各级党委政府的政治决定，转化为让整个治理体系能够理解的政策话语。在一定意义上，政治决定是目标、要求，它本身代替不了政策。如果不加区别地直接将之分解为各部门和各层级的工作任务，就很可能造成适得其反的结果。比如，国家治理体系和治理能力现代化本来是一个目标，说到底就是提高国家治理的能力和适应性。但一些地方在开展各种基层治理创新活动中，简单地把理想化的制度和规范，以及信息技术的运用，当作是现代化的举措，反而抛弃了过去一些行之有效的群众工作方法。

当前，一些中层的党委政府和部门，习惯于当政策文件的“二传手”。上级下达的工作任务，往往只改一个发文单位，稍微改几句话，就转发下去，完全没有思考本层级在整个治理体系中的角色，以及该项任务和本地的其他工作之间的关系。如此，基层无所适从，执行也不是，不执行也不是。一旦执行，可能会造成更大的系统性问题；不执行，上级确实又下达了任务，到时交不了差，吃不了兜着走。有些工作任务，可能对于上级来说，是工作的重中之重，但对于某地而言，却不一定最重要；有些工作任务，可能对于上级而言，就是常规工作，但对本地却意义非凡。比如，大气污染治理，对于北方平原地区，可能是个重点工作；对于南方山区，就不应该是同一个工作标准。

对于地方各个治理层级来说，政策转化的核心是要将上级下达的各项工作任务转化成地方治理实践。每个地方都有自己的实际，也有工作的要点。这就意味着，上级下达的各项工作任务，需要在基层治理实践中重新规划，重新整合。（供稿：郭雅婷）